เราจะอยู่อย่างไร ในวัยชรา ?

ประเทศไทยเข้าสู่ ‘สังคมสูงวัย’ (Aging Society) ตั้งแต่ พ.ศ. 2548 [1] ข้อมูลล่าสุดจากรายงานสถานการณ์ผู้สูงอายุไทย ปี พ.ศ. 2563 จัดทำโดยมูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาผู้สูงอายุไทย พบว่า ปัจจุบันประเทศไทยมีจำนวนประชากรผู้สูงอายุสูงถึง 12 ล้านคน จากประชากร 66.5 ล้านคน ซึ่งคิดเป็น 18% ของจำนวนประชากรทั้งหมด ซึ่งถือว่าสูงมากในเชิงสถิติ ทั้งยังสูงเป็นอันดับที่ 2 ในอาเซียน รองลงมาจากประเทศสิงคโปร์ และประเทศไทยจะกลายเป็น “สังคมสูงอายุอย่างสมบูรณ์” (Aged Society) ภายในปี 2565 [2] ซึ่งมีการคาดการณ์ว่าท้ายที่สุดจะเข้าสู่ ‘สังคมสูงวัยอย่างยิ่งยวด’ (Super-aged society) ในปี พ.ศ.2574 [3] ซึ่งเป็นสถานการณ์ที่น่าเป็นห่วงอย่างยิ่ง เนื่องจาก ‘สังคมสูงอายุ’ นั้น คือการเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างประชากร ที่จะส่งผลกระทบต่อทุกภาคส่วนของสังคม ทั้งในระดับมหภาค เช่น ภาคเศรษฐกิจและแรงงานการผลิตในภาคอุตสาหกรรม การคลังด้านงบประมาณของรัฐเพื่อการจัดสวัสดิการ เบี้ยผู้สูงอายุ ระบบบริการสุขภาพ มาจนถึงระดับจุลภาคหรือระดับปัจเจก ที่เกี่ยวข้องกับคุณภาพชีวิตของผู้สูงอายุและญาติที่เป็นผู้ดูแล เป็นต้น

ปัจจุบัน ความท้าทายสำคัญในระดับมหภาค คือ ด้านงบประมาณ กล่าวคือ ขณะนี้ประเทศไทยมีงบประมาณรายจ่ายสำหรับการดูแลผู้สูงอายุอยู่ประมาณ 10% ของงบประมาณรายจ่ายทั้งสิ้นในแต่ละปี [4] และจะเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง แปรผันตรงกับจำนวนผู้สูงอายุที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วเช่นเดียวกัน โดยจากรายงานการศึกษาเรื่อง “แนวทางการบริหารจัดการงบประมาณรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมสำหรับการดูแลผู้สูงอายุ” พบว่า งบประมาณรายจ่ายสำหรับสวัสดิการผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นถึง 171.23% ในช่วงระยะ พ.ศ. 2553–2562 [5]

สำหรับปีพ.ศ. 2563 นั้น รายงานด้านผู้สุงอายุประจำปีของ มส.ผส. พบว่า สวัสดิการด้านการเงินของรัฐสำหรับผู้สูงอายุ มีผู้สูงอายุที่ได้รับเบี้ยยังชีพ 9,663,169 คน เป็นงบประมาณ 76,280 ล้านบาท ผู้สูงอายุที่ได้รับบำเหน็จบำนาญข้าราชการ 803,293 คน งบประมาณ 267,012 ล้านบาท และผู้สูงอายุที่ได้รับประโยชน์ทดแทนกรณีชราภาพ จากกองทุนประกันสังคม 598,550 คน งบประมาณ 20,203 ล้านบาท [6] รวมแล้วกว่า สามแสนหกหมื่นล้านบาทต่อปีงบประมาณ หรือ ประมาณ 11.34% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2563 ไม่รวมการใช้งบประมาณในด้านอื่นๆ เช่นค่าใช้จ่ายรัฐด้านสุขภาพ และการสร้างคุณภาพชีวิตที่ดีสำหรับผู้สูงอายุ และยิ่งไปกว่านั้น งบประมาณในส่วนนี้มีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นทุกปีตามอัตราผู้สูงอายุ เป็นสถานการณ์ที่ควรเตรียมรับมือและวางแผนการใช้งบประมาณต่อไปในอนาคต

ในด้านบริการสุขภาพของผู้สูงอายุ ส่วนของงบประมาณรายจ่ายด้านสุขภาพของผู้สูงอายุ ไม่ได้นับรวมเป็นค่าใช้จ่ายในด้านสวัสดิการสังคมสำหรับผู้สูงอายุ แต่ตั้งงบประมาณไว้ในแผนบูรณาการพัฒนาระบบประกันสุขภาพรวมกับทุกวัย โดยสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ได้จัดสรรงบประมาณสำหรับปี 2564 เพื่อเป็นค่าบริการสาธารณสุขสำหรับผู้ที่มีภาวะพึ่งพิงในชุมชน จำนวน 838.0260 ล้านบาท [7] และค่าใช้จ่ายบริการฟื้นฟูสมรรถภาพด้านการแพทย์ 18.40 บาทต่อผู้มีสิทธิ์ [8] ทั้งนี้ระบบประกันสุขภาพถ้วนหน้า รับผิดชอบผู้สูงอายุอยู่ที่ 10–15 ล้านคน สิทธิข้าราชการอยู่ที่ 1.6–2.2 ล้านคน และระบบประกันสังคมที่ 0.18–0.29 ล้านคน [9] ส่วนสถานการณ์สถานะสุขภาพของผู้สูงอายุในปี 2563 พบว่า มีผู้สูงอายุที่เป็นโรคสมองเสื่อม 651,950 คน และอยู่ในภาวะติดเตียง 43,520 คน [10] โดยยังไม่รวมผู้มีภาวะพึ่งพิงในระดับติดบ้าน นั่นหมายความว่า ขณะนี้มีผู้สูงอายุที่จำเป็นต้องได้รับการบริการด้านสุขภาพอยู่แล้วกว่า 700,000 ราย ไม่นับรวมจากโรคอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งผู้สูงอายุมีความเสี่ยงทั้งหมดจากสภาพร่างกายที่เสื่อมลง ทั้งโรคไม่ติดต่อเรื้อรัง (NCDs) ที่มาตามวัยและการใช้ชีวิต รวมถึงอุบัติเหตุ ที่อาจทำให้ผู้สูงอายุกลายเป็นผู้ป่วยในโรงพยาบาล ต้องได้รับการบริการดูแลระยะกลาง (intermediate care) ในบางกรณีกลายเป็นผู้มีภาวะพึ่งพิง (long term care) และท้ายที่สุด ต้องได้รับการดูแลในช่วงระยะท้ายของชีวิต (palliative care)

ดังนั้น ความท้าทายที่สำคัญของสังคมสูงวัย จึงมาพร้อมกับเรื่องระบบบริการด้านสุขภาพอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ แต่ระบบบริการสุขภาพในประเทศไทยที่มีหน่วยบริการและผู้ให้บริการในโรงพยาบาลเป็นศูนย์กลาง ยังรองรับความต้องการได้ไม่เพียงพอ และไม่ทันท่วงที บุคลากร เจ้าหน้าที่ทำงานหนัก มีภาระงานล้นมือ และส่งผลต่อคุณภาพบริการ โดยที่ยังคงใช้งบประมาณสูง นอกจากนั้น ผู้สูงอายุอาจตกหล่นจากระบบหรือเข้าไม่ถึงบริการทางสุขภาพ จึงมีความจำเป็นในการปรับนโยบายด้านบริการสุขภาพให้สามารถตอบโจทย์ประชากรผู้สูงอายุที่เพิ่มขึ้น จัดสรรงบประมาณได้อย่างยั่งยืน เพิ่มการจัดบริการเพื่อดูแลสุขภาพของผู้สูงอายุร่วมกับครอบครัวและชุมชนมากขึ้น และทำให้เกิดการเข้าถึงผู้สูงอายุทุกคน ครอบคลุมทุกระดับได้

ในขณะที่ด้านที่อยู่อาศัยพบว่า ขณะนี้ประเทศไทยมีทั้งหมด 21.9 ล้านครัวเรือน มีผู้สูงอายุอยู่ลำพังถึง 1.3 ล้านครัวเรือน หรือนับเป็น 6% ของครัวเรือนทั้งหมด [11] นับว่าเป็นตัวเลขที่ค่อนข้างสูง โดยในปัจจุบันผู้รับผิดชอบด้านที่อยู่อาศัยหลักๆ คือกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ และองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ร่วมมือกันเพื่อปรับปรุงด้านที่อยู่อาศัย อย่างไรก็ดี การที่ผู้สูงอายุอาศัยอยู่อย่างลำพัง อาจหมายถึงคุณภาพชีวิตของผู้สูงอายุอาจจะบกพร่องบางประการ ยิ่งผู้สูงอายุเหล่านี้ช่วยเหลือตนเองไม่ได้ อยู่ในภาวะทุพพลภาพจึงเป็นเรื่องที่น่าเป็นห่วงทั้งด้านการอุปโภคและบริโภค ดังนั้น การปรับสภาพที่อยู่อาศัย การมีผู้ดูแล (caregiver) รวมทั้งมีบริการต่างๆ เพื่อช่วยเหลือผู้สูงอายุและลดภาระทางเวลาและค่าใช้จ่ายของครอบครัวจึงเป็นสิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่ง สมควรเน้นนโยบายที่มีทิศทางเพื่อการอยู่อาศัยในที่เดิม (Aging in place) หรือร่วมมือกับหน่วยงานเอกชนมากขึ้น เพื่อเสริมแรงด้านการพัฒนาคุณภาพชีวิตผู้สูงอายุ

อย่างไรก็ตาม จากสถานการณ์ข้างต้น การเป็น ‘สังคมสูงวัย’ อาจจะไม่ได้เป็นปัญหาเสียทีเดียว หากมีการวางแผนรับมืออย่างครอบคลุม เตรียมพร้อมคุณภาพชีวิตของประชากรตั้งแต่เนิ่นๆ แม้ประเทศไทยจะมีการดำเนินงานด้านผู้สูงอายุมาตั้งแต่ พ.ศ. 2496 [12] ทั้งยังมีแผนผู้สูงอายุแห่งชาติทั้ง 2 ฉบับ และแผนอื่นๆ จากภาครัฐอีกกว่า 20 ฉบับ [13] แต่ยังมีช่องว่างเชิงโครงสร้างหลายประการ ทำให้การรับมือสังคมสูงวัยนี้ไม่ดำเนินไปทันการณ์เท่าที่ควร

ประการแรก ปัจจุบัน การทำงานด้านผู้สูงอายุถูกกำหนดให้หน่วยราชการมีบทบาทหลักและเป็นผู้นำ เห็นได้จากโครงสร้างของการดำเนินงานด้านผู้สูงอายุที่คณะกรรมการผู้สูงอายุแห่งชาติและแผนผู้สูงอายุแห่งชาติ อยู่ภายใต้การกำกับของนายกรัฐมนตรี โดยมีกรมกิจการผู้สูงอายุ กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พม.) กระทรวงมหาดไทย และ กรมการแพทย์ กรมอนามัยจากกระทรวงสาธารณสุข เป็นผู้นำไปปฏิบัติและพยายามบูรณาการการทำงานร่วมกันเพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตของผู้สูงอายุ แต่โครงสร้างการทำงานของหน่วยงานราชการมีขนาดที่ใหญ่เกินไป ทั้งยังมีระบบระเบียบการทำงานที่ซับซ้อน จึงอาจทำให้การดำเนินงานยังคงกระจุกตัวอยู่หน่วยงานส่วนกลางทั้งสามแห่ง และไม่ทำให้เกิดการบูรณาการการทำงานได้อย่างแท้จริง การทำงานที่เกี่ยวข้องหลายประการจึงเกิดความซ้ำซ้อนและไม่ตอบโจทย์เท่าที่ควร

ประการที่สอง การดำเนินงานด้านผู้สูงอายุในประเทศไทยยังไม่ใกล้ชิดต่อผู้สูงอายุเท่าไหร่นัก กล่าวคือ การพัฒนาคุณภาพชีวิตยังกระจุกตัวอยู่ที่ระดับนโยบาย ในขณะที่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นที่เป็นหน่วยงานของรัฐอันใกล้ชิดกับพื้นที่หรือชุมชนที่ผู้สูงอายุใช้ชีวิตอยู่นั้นยังไม่มีอำนาจหน้าที่มากพอ และขาดเครื่องมือที่ช่วยให้เกิดการตัดสินใจบนฐานข้อมูล ทั้งยังมีความกังวลเรื่องขอบเขตอำนาจหน้าที่ที่ยังกว้างและไม่ชัดเจน รวมถึงกฎระเบียบด้านการจัดซื้อจัดจ้าง ด้านงบประมาณที่ยุ่งยากและซับซ้อน

ประการที่สาม การดำเนินงานด้านผู้สูงอายุยังขาดการทำงานร่วมกับองค์กรอื่นๆ แม้ว่าปัจจุบันจะมีภาคประชาสังคมและนักวิชาการเข้ามาช่วยเสริมแรงผลักดันด้านแนวคิด นโยบาย และองค์ความรู้ แต่ยังขาด ‘ภาคเอกชน’ ที่จะเข้ามาดำเนินงานร่วมกัน ซึ่งอาจร่วมมือได้ตั้งแต่การปรับตัวเพื่อเข้าสู่สังคมสูงอายุร่วมกันในเชิงการจ้างงานผู้สูงวัย ไปจนถึงร่วมกันเป็นผู้ให้บริการแก่ผู้สูงอายุ ไม่ว่าจะเป็นบริการดูแลผู้สูงวัย การให้ยืมอุปกรณ์ รถรับ-ส่ง หรือการดูแลฟื้นฟู เป็นต้น ทั้งนี้ ภาครัฐควรดำเนินการและออกแบบนโยบายที่สร้างแรงจูงใจให้ภาคส่วนอื่นเข้ามามีส่วนร่วม เพื่อขยายการทำงานให้ครอบคลุมและทั่วถึงผู้สูงอายุในทุกระดับรายได้

ประการที่สี่ ยังขาดการบูรณาการด้านข้อมูลทั้งในระดับนโยบายและหน่วยงานในพื้นที่ กล่าวคือ การดำเนินงานด้านผู้สูงอายุนั้นจำเป็นต้องทำแบบองค์รวม เพราะถือได้ว่าเป็นการพัฒนาคุณภาพชีวิตของผู้คน ที่หมายรวมถึงสุขภาพร่างกาย สุขภาพจิตใจ การบริการดูแล ที่อยู่อาศัย และลักษณะทางสังคมอื่นๆ ดังนั้น หน่วยงานต่างๆ จึงไม่อาจทำงานแยกจากกันได้อย่างสิ้นเชิง ทั้งโรงพยาบาล อปท. และชุมชนต้องมีฐานข้อมูลที่สามารถเข้าถึงร่วมกันได้ เพื่อวางเป้าหมาย แผนการทำงาน และติดตามผลลัพธ์ร่วมกัน

โดยสรุปแล้ว จากภาพสถานการณ์ข้างต้นนี้ ด้วยสภาพสังคมของการเป็นสังคมสูงอายุที่อาจส่งผลกระทบอยู่หลายประการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งด้านการคลังและเศรษฐกิจที่จะมีการใช้งบประมาณเพิ่มขึ้นอย่างมหาศาล ทั้งในด้านระบบบำนาญ ระบบบริการสุขภาพ และด้านคุณภาพชีวิต ซึ่งต้องอาศัยการวางแผนและทิศทางของนโยบายที่ครอบคลุม บูรณาการทั้งทางด้านข้อมูลและการปฏิบัติงาน และสร้างความร่วมมือต่อภาคส่วนอื่นๆ ทั้งหน่วยงานราชการ หน่วยงานเอกชน ภาคประชาสังคม และประชาชน เพื่อรองรับการเป็นสังคมสูงอายุโดยสมบูรณ์ ที่จะทำให้ผู้สูงอายุได้ใช้ชีวิตอย่างมีุคุณภาพ เพราะไม่เช่นนั้น อาจเกิดปัญหาความท้าทายต่างๆ ที่ตามมาได้ ทั้งความเสี่ยงทางการคลัง การจ้างงานทางเศรษฐกิจ รวมทั้งอาจส่งผลในระดับสถาบันครอบครัว และระดับปัจเจก หรือประชาชนที่ต้องกลายเป็นผู้รับภาระทั้งหมดที่อาจเกิดขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ หรือท้ายที่สุด ผู้สูงอายุอาจโดนทอดทิ้งให้เผชิญกับปัญหาต่างๆ เพียงลำพัง อย่างไรก็ดี การมีนโยบายที่สอดรับต่อสังคมสูงวัย ไม่ใช่เพียงเพื่อตอบโจทย์ผู้สูงอายุเท่านั้น แต่ยังเพื่อให้คนทุกกลุ่มในสังคมไม่แบกรับภาระที่หนักหนาจนเกินไป

เขียนบทความ โดย เกรป เนรัญธิญา สรรพประเสริฐ

ข้อมูลเพิ่มเติม เกี่ยวกับ Policy Dialogue ประเด็นการพัฒนาข้อเสนอนโยบายเพื่อ รองรับสังคมผู้สูงอายุ ได้ที่ https://policy-dialogue.riseimpact.co/

Policy Dialogue คือ ชื่อเล่นของโครงการการพัฒนาข้อเสนอเชิงนโยบายผ่านกระบวนการสร้างความเข้าใจและรับฟังความคิดเห็นเชิงนโยบาย ที่ RISE IMPACT ร่วมทำกับ มูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาผู้สูงอายุไทย (มส.ผส.) โดยเราใช้กระบวนการที่ให้ทุกฝ่ายไม่ว่าจะเป็นภาครัฐหรือไม่ใช่ภาครัฐ แต่เกี่ยวข้องกับประเด็นการพัฒนาข้อเสนอนโยบายเพื่อรองรับสังคมผู้สูงอายุ มามีส่วนร่วม ‘รับฟัง-แลกเปลี่ยน-เข้าใจกัน’ เพื่อให้การเริ่มต้นที่จะสร้างการเปลี่ยนแปลงเชิงระบบที่เป็นรูปธรรม

References

[1] มูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาผู้สูงอายุไทย (มส.ผส.). (2564) สถานการณ์ผู้สูงอายุไทย พ.ศ. 2563. นครปฐม: สถาบันวิจัยประชากร และสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล.
[2] มูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาผู้สูงอายุไทย (มส.ผส.). (2564) สถานการณ์ผู้สูงอายุไทย พ.ศ. 2563.
[3] กรมสุขภาพจิต (2563) 93 วันสู่สังคม “คนชรา” 5 จังหวัด? คนแก่เยอะสุด-น้อยสุด. กระทรวงสาธารณสุข. Available at: https://www.dmh.go.th/news-dmh/view.asp?id=30453
[4] สำนักงบประมาณของรัฐสภา (2562) แนวทางการบริหารจัดการงบประมาณรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมสำหรับการดูแลผู้สูงอายุ. หน้า ฉ. Available at: https://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/parbudget/ewt_dl_link.php?nid=671
[5] สำนักงบประมาณของรัฐสภา. แนวทางการบริหารจัดการงบประมาณรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมสำหรับการดูแลผู้สูงอายุ, หน้า 123.
[6] มูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาผู้สูงอายุไทย (มส.ผส.). (2564) สถานการณ์ผู้สูงอายุไทย พ.ศ. 2563.
[7] สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (2564) คู่มือบริหารกองทุน หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ปีงบประมาณ 2564. Available at: https://www.nhso.go.th/storage/files/shares/PDF/fund_man01.pdf
[8] สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ. (2564) คู่มือบริหารกองทุน หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ปีงบประมาณ 2564, หน้า 108.
[9] สำนักงบประมาณของรัฐสภา. แนวทางการบริหารจัดการงบประมาณรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมสำหรับการดูแลผู้สูงอายุ, หน้า 133.
[10] มูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาผู้สูงอายุไทย (มส.ผส.). (2564) สถานการณ์ผู้สูงอายุไทย พ.ศ. 2563.
[11] มูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาผู้สูงอายุไทย (มส.ผส.). (2564) สถานการณ์ผู้สูงอายุไทย พ.ศ. 2563.
[12] วรเวศม์ สุวรรณระดา. (2559) ชาญชรา: ก้าวสู่สังคมสูงวัยด้วยความรู้และปัญญา. สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.), หน้า 47.
[13] วรเวศม์ สุวรรณระดา. (2559) ชาญชรา: ก้าวสู่สังคมสูงวัยด้วยความรู้และปัญญา. สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.), หน้า 47–48.